Wer eine Bekanntmachung öffnet, sollte als Erstes auf die Verfahrensart achten. Sie entscheidet, ob Sie direkt ein Angebot abgeben oder sich zunächst nur bewerben dürfen, ob über Preise und Inhalte verhandelt wird und wie eng der formale Ablauf getaktet ist. Die Verfahrensart bestimmt damit Ihre gesamte Bewerbungs- und Angebotsstrategie — vom Zeitplan über die einzureichenden Nachweise bis zur Frage, ob ein erstes Angebot final ist oder noch nachverhandelt werden kann. Dieser Artikel ordnet die Verfahrensarten oberhalb und unterhalb der EU-Schwellenwerte ein und zeigt, was sie in der Praxis für Sie bedeuten.
Vergabeverfahren-Arten sind die gesetzlich geregelten Verfahrenswege, nach denen öffentliche Auftraggeber Aufträge vergeben. Oberhalb der EU-Schwellenwerte kennt das Vergaberecht fünf Verfahrensarten — offenes Verfahren, nicht offenes Verfahren, Verhandlungsverfahren, wettbewerblicher Dialog und Innovationspartnerschaft (§ 119 GWB) —, unterhalb gelten die nationalen Pendants nach VOB/A Abschnitt 1 bzw. UVgO.
Die entscheidende Weiche: ein- oder zweistufig
Bevor wir die einzelnen Verfahren betrachten, lohnt eine grundlegende Unterscheidung, die quer durch das gesamte Vergaberecht läuft: einstufige gegen zweistufige Verfahren.
Bei einem einstufigen Verfahren veröffentlicht der Auftraggeber die Bekanntmachung, und jedes interessierte Unternehmen kann unmittelbar ein Angebot einreichen. Es gibt keine Vorauswahl. Wer die Eignungs- und Zuschlagskriterien erfüllt, nimmt teil.
Bei einem zweistufigen Verfahren ist dem eigentlichen Angebot ein Teilnahmewettbewerb vorgeschaltet. In der ersten Stufe bewerben sich Unternehmen mit einem Teilnahmeantrag und weisen ihre Eignung nach. Der Auftraggeber wählt daraus eine begrenzte Zahl geeigneter Bewerber aus und fordert nur diese in der zweiten Stufe zur Angebotsabgabe auf. Wer im Teilnahmewettbewerb nicht ausgewählt wird, erhält kein Angebot abgeben zu dürfen.
Diese Weiche hat unmittelbare praktische Folgen: Im zweistufigen Verfahren investieren Sie zunächst Aufwand in den Eignungsnachweis, ohne zu wissen, ob Sie überhaupt anbieten dürfen. Dafür konkurrieren Sie in der zweiten Stufe mit einem kleineren, klar begrenzten Bieterfeld.
Die EU-Verfahrensarten oberhalb der Schwellenwerte
Erreicht der geschätzte Auftragswert netto den EU-Schwellenwert, gilt das Kartellvergaberecht des GWB (Teil 4) in Verbindung mit VgV, SektVO oder VOB/A Abschnitt 2. Das Gesetz kennt fünf Verfahrensarten. Zwei davon sind frei wählbare Regelverfahren, die übrigen drei dürfen nur unter bestimmten Voraussetzungen eingesetzt werden (§ 119 GWB).
Offenes Verfahren
Das offene Verfahren ist das einstufige Standardverfahren. Der Auftraggeber veröffentlicht die Bekanntmachung im Supplement zum EU-Amtsblatt (TED), und eine unbeschränkte Anzahl von Unternehmen kann direkt ein Angebot abgeben. Es gibt keinen Teilnahmewettbewerb und keine Begrenzung der Bieterzahl.
Für Sie als Bieter ist das offene Verfahren am unkompliziertesten in der Teilnahme: Sie laden die Vergabeunterlagen herunter und reichen fristgerecht ein vollständiges Angebot samt Eignungsnachweisen ein. Verhandlungen finden nicht statt — Ihr Angebot zählt so, wie es eingereicht wurde. Das verlangt von Anfang an Sorgfalt, denn nachträgliche Korrekturen sind nur in engen Grenzen (etwa Nachforderung fehlender Unterlagen) zulässig.
Nicht offenes Verfahren
Das nicht offene Verfahren ist das zweistufige Gegenstück und ebenfalls frei wählbares Regelverfahren. Es beginnt mit einem Teilnahmewettbewerb: Der Auftraggeber fordert über die Bekanntmachung zur Abgabe von Teilnahmeanträgen auf, prüft die Eignung der Bewerber und wählt eine begrenzte Anzahl aus. Nur diese ausgewählten Bewerber werden anschließend zur Angebotsabgabe aufgefordert.
Der Auftraggeber darf die Zahl der zur Angebotsabgabe aufgeforderten Bewerber begrenzen, muss dabei aber einen echten Wettbewerb sicherstellen. Das nicht offene Verfahren eignet sich für Leistungen, bei denen der Auftraggeber das Bieterfeld vorab auf nachweislich leistungsfähige Unternehmen eingrenzen will.
Für Sie bedeutet das: In der ersten Stufe steht Ihr Eignungsprofil im Mittelpunkt — Referenzen, Umsätze, Personal, technische Ausstattung. Erst wenn Sie ausgewählt werden, kalkulieren Sie Ihr Angebot. Verhandelt wird auch hier nicht.
Verhandlungsverfahren
Im Verhandlungsverfahren darf der Auftraggeber mit den Bietern über deren Angebote verhandeln, um sie inhaltlich und preislich zu optimieren. Es gibt zwei Spielarten:
- Verhandlungsverfahren mit Teilnahmewettbewerb: zweistufig, mit vorgeschaltetem Teilnahmewettbewerb analog zum nicht offenen Verfahren.
- Verhandlungsverfahren ohne Teilnahmewettbewerb: ohne vorherige Bekanntmachung, nur in eng begrenzten Ausnahmefällen zulässig (etwa wenn in einem vorausgegangenen offenen Verfahren keine geeigneten Angebote eingingen oder nur ein bestimmtes Unternehmen die Leistung erbringen kann).
Anders als bei den Regelverfahren ist das Verhandlungsverfahren nicht frei wählbar. Es ist nach § 14 VgV nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig — beispielsweise wenn die Leistung konzeptionelle oder innovative Lösungen erfordert, der Auftrag aufgrund konkreter Umstände nicht ohne vorherige Verhandlungen vergeben werden kann oder die Leistung nicht mit ausreichender Genauigkeit beschreibbar ist.
Strategisch ist dieses Verfahren für Bieter anspruchsvoll: Das erste Angebot ist häufig nicht das finale. Der Auftraggeber kann mehrere Verhandlungsrunden durchführen und am Ende zur Abgabe finaler Angebote auffordern. Wer hier zu früh seine Schmerzgrenze offenlegt, verschenkt Spielraum.
Wettbewerblicher Dialog
Der wettbewerbliche Dialog ist ein Verfahren für besonders komplexe Aufträge, bei denen der Auftraggeber zwar das Ziel, aber noch nicht die konkrete Lösung kennt. Nach einem Teilnahmewettbewerb tritt er mit den ausgewählten Unternehmen in eine Dialogphase ein, in der gemeinsam eine oder mehrere geeignete Lösungen erarbeitet werden. Erst danach geben die Teilnehmer auf Basis der erarbeiteten Lösungen ihre endgültigen Angebote ab.
Typische Anwendungsfälle sind große IT-Vorhaben, Infrastrukturprojekte oder ÖPP-Modelle, bei denen technische, rechtliche oder finanzielle Rahmenbedingungen erst entwickelt werden müssen. Die Voraussetzungen für die Wahl dieses Verfahrens entsprechen weitgehend denen des Verhandlungsverfahrens.
Innovationspartnerschaft
Die Innovationspartnerschaft ist die jüngste Verfahrensart. Sie zielt auf die Entwicklung innovativer, noch nicht am Markt verfügbarer Lösungen und deren anschließenden Erwerb. Der Auftraggeber wählt nach einem Teilnahmewettbewerb einen oder mehrere Partner aus und schließt eine längerfristige Partnerschaft, die Forschung und Entwicklung mit einer späteren Beschaffung verbindet. Sie kommt nur in Betracht, wenn der Bedarf nicht durch bereits verfügbare Lösungen gedeckt werden kann.
Wann welches Verfahren zulässig ist
Die Hierarchie ist klar geregelt: Offenes und nicht offenes Verfahren stehen dem Auftraggeber nach § 119 GWB frei zur Wahl — er kann ohne besondere Begründung zwischen beiden wählen. Verhandlungsverfahren mit Teilnahmewettbewerb und wettbewerblicher Dialog dürfen nur unter den im Gesetz genannten besonderen Voraussetzungen gewählt werden. Die Innovationspartnerschaft ist auf den Innovationsbedarf beschränkt, das Verhandlungsverfahren ohne Teilnahmewettbewerb auf eng umrissene Ausnahmen.
Die nationalen Verfahrensarten unterhalb der Schwellenwerte
Unterhalb der EU-Schwellenwerte gilt nationales Haushaltsvergaberecht — für Bauleistungen die VOB/A Abschnitt 1, für Liefer- und Dienstleistungen die UVgO. Die Verfahrensarten heißen hier anders, folgen aber demselben Grundmuster aus ein- und zweistufigen Verfahren.
Öffentliche Ausschreibung
Die Öffentliche Ausschreibung ist das Pendant zum offenen Verfahren: einstufig, mit unbeschränktem Bewerberkreis. Der Auftraggeber fordert öffentlich zur Angebotsabgabe auf, und jedes interessierte Unternehmen kann direkt anbieten. Im Unterschwellenbereich ist sie nach VOB/A Abschnitt 1 und UVgO grundsätzlich das vorrangige Verfahren.
Beschränkte Ausschreibung
Die Beschränkte Ausschreibung entspricht dem nicht offenen Verfahren. Auch sie kennt zwei Varianten:
- Beschränkte Ausschreibung mit Teilnahmewettbewerb: zweistufig, mit öffentlichem Aufruf zur Bewerbung und anschließender Auswahl.
- Beschränkte Ausschreibung ohne Teilnahmewettbewerb: Der Auftraggeber fordert eine begrenzte Zahl von ihm ausgewählter Unternehmen unmittelbar zur Angebotsabgabe auf, ohne vorherigen öffentlichen Aufruf.
Die Zulässigkeit hängt von den jeweiligen Wertgrenzen ab, die für Bauleistungen im Landesrecht und für Liefer-/Dienstleistungen in der UVgO bzw. landesrechtlichen Vorgaben festgelegt sind.
Verhandlungsvergabe und freihändige Vergabe
Die Verhandlungsvergabe (so der Begriff der UVgO; in der VOB/A Abschnitt 1 lange als Freihändige Vergabe bezeichnet) erlaubt — wie das Verhandlungsverfahren oberhalb der Schwelle — die Verhandlung über die Angebote. Sie kann mit oder ohne Teilnahmewettbewerb durchgeführt werden und ist nur unter bestimmten, in den jeweiligen Wertgrenzen und Tatbeständen festgelegten Voraussetzungen zulässig.
Direktauftrag
Der Direktauftrag (auch Direktvergabe) erlaubt unterhalb niedriger Wertgrenzen die unmittelbare Beauftragung eines Unternehmens ohne förmliches Verfahren und ohne Bekanntmachung. Der Auftraggeber muss dabei grundsätzlich die Haushaltsgrundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachten und soll zwischen verschiedenen Anbietern wechseln. Die maßgebliche Wertgrenze wird durch Bund und Länder festgelegt und unterscheidet sich je nach Auftragsart.
So erkennen Sie die Verfahrensart in der Praxis
Jede Bekanntmachung benennt die gewählte Verfahrensart ausdrücklich — bei EU-Verfahren in einem standardisierten Formular, bei nationalen Verfahren in der Bekanntmachung oder den Bewerbungsbedingungen. Achten Sie auf folgende Signale:
- „Offenes Verfahren” oder „Öffentliche Ausschreibung”: Sie können direkt anbieten. Planen Sie sofort die vollständige Angebotsbearbeitung ein.
- „Nicht offenes Verfahren” oder „Beschränkte Ausschreibung mit Teilnahmewettbewerb”: Erst Teilnahmeantrag, dann — bei Auswahl — Angebot. Konzentrieren Sie sich zunächst auf den Eignungsnachweis und die Teilnahmefrist.
- „Verhandlungsverfahren” oder „Verhandlungsvergabe”: Rechnen Sie mit mehreren Runden. Behalten Sie Verhandlungsspielraum und legen Sie nicht sofort Ihr letztes Angebot vor.
- „Wettbewerblicher Dialog” oder „Innovationspartnerschaft”: Erwarten Sie ein längeres, aufwändiges Verfahren mit Dialog- bzw. Entwicklungsphasen — und kalkulieren Sie den entsprechenden internen Aufwand ein.
Prüfen Sie außerdem stets, ob ein Teilnahmewettbewerb vorgeschaltet ist und welche Fristen für Teilnahmeantrag und Angebot getrennt gelten. Bei zweistufigen Verfahren ist die Teilnahmefrist die zuerst zu beachtende Deadline.
Was die Verfahrensart für Ihre Strategie bedeutet
Die Verfahrensart steuert, wohin Sie Ihre Vorbereitung lenken. Im einstufigen Verfahren entscheidet die Qualität und Vollständigkeit Ihres Angebots — hier zahlt sich eine saubere Kalkulation und ein lückenloser Nachweis aus. Im zweistufigen Verfahren liegt der Engpass zunächst beim Teilnahmewettbewerb: Wer hier mit unvollständigen Referenzen oder fehlenden Eignungsnachweisen ausscheidet, kommt gar nicht erst zur Angebotsphase.
In Verhandlungsverfahren verschiebt sich der Fokus auf das Verhandlungsgeschick. Ein erstes Angebot dient hier oft dazu, in die Verhandlung zu kommen — die eigentliche Preis- und Leistungsoptimierung folgt in den Runden danach. Wer das ignoriert und sofort den schärfsten Preis bietet, verliert Spielraum für spätere Zugeständnisse.
Eine sorgfältige Lektüre der Verfahrensart spart außerdem Aufwand: Sie erkennen früh, ob sich die Bewerbung lohnt und welche Unterlagen wann fällig sind. Wer wissen möchte, welches Regelwerk — VOB/A, UVgO oder VgV — dem Verfahren überhaupt zugrunde liegt, findet die Einordnung im Beitrag VOB/A, VOL/A, UVgO: Welche Vergabeordnung gilt wann?.
Fazit
Das Vergaberecht kennt oberhalb der Schwellenwerte fünf Verfahrensarten — offenes und nicht offenes Verfahren als frei wählbare Regelverfahren, Verhandlungsverfahren, wettbewerblicher Dialog und Innovationspartnerschaft als an Voraussetzungen gebundene Sonderformen. Unterhalb der Schwellen spiegeln Öffentliche Ausschreibung, Beschränkte Ausschreibung, Verhandlungsvergabe und Direktauftrag dasselbe Muster im nationalen Recht. Entscheidend für Sie als Bieter ist die Frage, ob das Verfahren einstufig oder zweistufig ist und ob verhandelt wird — denn daraus ergibt sich, ob Ihr erstes Angebot zählt, ob Sie zuerst Ihre Eignung nachweisen müssen und wie Sie Ihre Fristen und Ressourcen planen.
FAQ
Was ist der Unterschied zwischen offenem und nicht offenem Verfahren?
Das offene Verfahren ist einstufig: Jedes interessierte Unternehmen kann nach der Bekanntmachung direkt ein Angebot abgeben. Das nicht offene Verfahren ist zweistufig: Zunächst läuft ein Teilnahmewettbewerb, in dem der Auftraggeber geeignete Bewerber auswählt; nur diese werden anschließend zur Angebotsabgabe aufgefordert. Beide sind oberhalb der EU-Schwellenwerte frei wählbare Regelverfahren.
Wann darf ein Auftraggeber ein Verhandlungsverfahren wählen?
Das Verhandlungsverfahren ist kein frei wählbares Regelverfahren. Es ist nach § 14 VgV nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig — etwa wenn die Leistung innovative oder konzeptionelle Ansätze erfordert, nicht hinreichend genau beschrieben werden kann oder in einem vorausgegangenen offenen oder nicht offenen Verfahren keine geeigneten Angebote eingingen. Ohne Teilnahmewettbewerb ist es nur in eng begrenzten Ausnahmefällen erlaubt.
Was ist ein Teilnahmewettbewerb?
Der Teilnahmewettbewerb ist die erste Stufe eines zweistufigen Verfahrens. Unternehmen reichen einen Teilnahmeantrag ein und weisen ihre Eignung nach (Referenzen, Umsatz, Personal, technische Ausstattung). Der Auftraggeber wählt daraus eine begrenzte Zahl geeigneter Bewerber aus, die dann in der zweiten Stufe zur Angebotsabgabe aufgefordert werden.
Heißen die Verfahren unterhalb der EU-Schwelle anders?
Ja. Unterhalb der Schwellenwerte spricht das nationale Recht von Öffentlicher Ausschreibung (entspricht dem offenen Verfahren), Beschränkter Ausschreibung (entspricht dem nicht offenen Verfahren), Verhandlungsvergabe bzw. Freihändiger Vergabe (entspricht dem Verhandlungsverfahren) und Direktauftrag für Bagatellwerte ohne förmliches Verfahren. Das Grundmuster aus ein- und zweistufigen Verfahren bleibt jedoch dasselbe.