Wer regelmäßig an öffentlichen Ausschreibungen teilnimmt, stolpert früher oder später über drei Kürzel: VOB/A, VOL/A und UVgO. Auf den ersten Blick wirken sie austauschbar — tatsächlich regeln sie aber unterschiedliche Auftragsarten, gelten für unterschiedliche Auftraggeber und werden auf Bundes- und Landesebene unterschiedlich angewendet. Dieser Artikel ordnet die drei Vergabeordnungen ein, erklärt die Abgrenzung zwischen Bau- und Liefer-/Dienstleistung und zeigt, welche Ordnung Sie in der Praxis lesen müssen, bevor Sie ein Angebot abgeben.
Die Grundunterscheidung: Bauleistung vs. Liefer-/Dienstleistung
Im deutschen Vergaberecht gibt es eine fundamentale Trennlinie: Bauleistungen auf der einen, Liefer- und Dienstleistungen auf der anderen Seite. Diese Trennung ist historisch gewachsen, weil Bauleistungen eine eigene, sehr ausdifferenzierte Vertragsregel (die VOB) seit dem frühen 20. Jahrhundert haben.
Bauleistungen sind nach § 1 VOB/A “Arbeiten jeder Art zur Herstellung, Instandhaltung, Änderung oder Beseitigung baulicher Anlagen”. Dazu zählen Rohbau, Ausbau, Tiefbau, Sanierung, Abbruch, aber auch fest mit dem Bauwerk verbundene technische Anlagen wie Heizung, Sanitär, Elektro oder Aufzüge.
Lieferleistungen sind nach § 103 GWB die Beschaffung von Waren — Computer, Fahrzeuge, Möbel, Baumaterial ohne Einbau. Dienstleistungen sind alle übrigen Leistungen — Planung, Beratung, Reinigung, Wartung, IT-Services.
Die Abgrenzung ist nicht immer trivial. Klassischer Streitfall: Eine Heizungsanlage wird geliefert und eingebaut. Ist das Bauleistung (weil Einbau dominiert) oder Lieferleistung (weil Lieferung dominiert)? Maßgeblich ist nach ständiger Rechtsprechung der Schwerpunkt: Wenn der Einbauanteil und die individuelle Anpassung an das Bauwerk überwiegen, ist es eine Bauleistung — und damit fällt der gesamte Auftrag unter die VOB/A.
Historie: Was aus der VOL/A geworden ist
Bis 2016 gab es im Unterschwellenbereich zwei parallele Ordnungen für nicht-bauliche Aufträge:
- VOL/A (Vergabe- und Vertragsordnung für Leistungen, Teil A) für Liefer- und Dienstleistungen
- VOF (Vergabeordnung für freiberufliche Leistungen) für Architekten-, Ingenieur- und ähnliche Dienste
Mit der Vergaberechtsreform 2016 wurden VOF und VOL/A im Oberschwellenbereich vollständig in die Vergabeverordnung (VgV) integriert. Im Unterschwellenbereich folgte 2017 die Unterschwellenvergabeordnung (UVgO), die die VOL/A ablöste. Seither gilt:
- Bauleistungen unterhalb EU-Schwelle: VOB/A Abschnitt 1
- Bauleistungen oberhalb EU-Schwelle: VOB/A Abschnitt 2 (EU-Bauvergabe)
- Liefer-/Dienstleistungen unterhalb EU-Schwelle: UVgO
- Liefer-/Dienstleistungen oberhalb EU-Schwelle: VgV
Die VOL/A existiert formal noch in einer alten Fassung, hat aber in der Bundesverwaltung und in den meisten Ländern keine Bedeutung mehr. Wichtig: Die UVgO ist nicht automatisch in allen Bundesländern in Kraft — sie muss vom Land per Erlass oder Verwaltungsvorschrift eingeführt werden. Einige Länder haben das mit Verzögerung getan oder ergänzen die UVgO durch landesrechtliche Wertgrenzen.
VOB/A: Aufbau und die zwei Abschnitte
Die VOB/A ist Teil der dreiteiligen VOB:
- VOB/A — Vergabeverfahren (wie wird ausgeschrieben?)
- VOB/B — Vertragsbedingungen (wie läuft der Bauvertrag?)
- VOB/C — Technische Vertragsbedingungen (ATV — wie wird gebaut?)
Die VOB/A selbst gliedert sich in zwei für Bieter relevante Abschnitte:
Abschnitt 1 (§§ 1-22 VOB/A): nationales Vergaberecht für Bauaufträge unterhalb des EU-Schwellenwerts. Hier gelten — je nach Landesrecht — Wertgrenzen für Direktvergaben, Beschränkte Ausschreibungen und Öffentliche Ausschreibungen. Die Werte differieren stark zwischen Bund und Ländern.
Abschnitt 2 (§§ EU-1 ff. VOB/A, oft “VOB/A-EU”): EU-weite Vergabe von Bauaufträgen oberhalb des Schwellenwerts (2026: 5.538.000 Euro netto). Hier gelten zwingend die EU-Verfahrensarten: Offenes Verfahren, Nicht offenes Verfahren, Verhandlungsverfahren mit/ohne Teilnahmewettbewerb, Wettbewerblicher Dialog, Innovationspartnerschaft. Bekanntmachung erfolgt im Supplement zum Amtsblatt der EU (TED).
Es gibt zusätzlich einen Abschnitt 3 für Sektorenauftraggeber im Bereich Trinkwasser/Energie/Verkehr — der spielt aber im klassischen Hochbau selten eine Rolle.
Wer wendet welche Ordnung an?
Hier wird es politisch: Vergaberecht ist in Deutschland teils Bundessache, teils Ländersache.
Im Oberschwellenbereich (EU-Vergabe) gilt bundeseinheitlich:
- Bauleistungen: VOB/A Abschnitt 2 in Verbindung mit GWB Teil 4 und VgV
- Liefer-/Dienstleistungen: VgV
Im Unterschwellenbereich entscheidet das jeweilige Bundesland bzw. der Bund per Verwaltungsvorschrift:
- Der Bund wendet für seine Behörden seit 2017 grundsätzlich UVgO an (Liefer-/Dienst-) und VOB/A Abschnitt 1 (Bau)
- Die Bundesländer haben unterschiedliche Stände: Die meisten haben UVgO eingeführt, einige nutzen Übergangslösungen, in einzelnen Ländern gelten Mischformen mit landesrechtlichen Sonderregelungen
- Kommunen folgen meist dem Landesrecht, soweit nicht eigene Beschaffungsordnungen greifen
Für Sie als Bieter heißt das: Prüfen Sie immer die Vergabeunterlagen. Der Auftraggeber muss in der Bekanntmachung und in den Bewerbungsbedingungen angeben, nach welcher Ordnung das Verfahren durchgeführt wird.
Entscheidungsbaum: Welche Ordnung gilt für meinen Auftrag?
Folgender Pfad hilft bei der schnellen Einordnung:
-
Frage 1: Ist es eine Bauleistung?
- Ja → weiter mit Frage 2
- Nein (Liefer-/Dienstleistung) → weiter mit Frage 3
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Frage 2 (Bauleistung): Erreicht der geschätzte Auftragswert netto den EU-Schwellenwert (5.538.000 Euro, Stand 2026)?
- Ja → VOB/A Abschnitt 2 (EU-Bauvergabe) plus GWB/VgV
- Nein → VOB/A Abschnitt 1 (national)
-
Frage 3 (Liefer-/Dienstleistung): Wer ist der Auftraggeber?
- Oberste/obere Bundesbehörde mit Wert ≥ 143.000 Euro → VgV
- Übriger öffentlicher Auftraggeber mit Wert ≥ 221.000 Euro → VgV
- Sektorenauftraggeber mit Wert ≥ 443.000 Euro → SektVO
- Unterhalb Schwelle und Bundesbehörde / UVgO-Land → UVgO
Sonderfälle: Konzessionen (z.B. Bauträgermodelle) fallen ab 5.538.000 Euro unter die KonzVgV. Verteidigungs- und Sicherheitsaufträge unterliegen der VSVgV.
Vergleichstabelle der Vergabeordnungen
| Merkmal | VOB/A Abschnitt 1 | VOB/A Abschnitt 2 | UVgO | VgV |
|---|---|---|---|---|
| Auftragsart | Bauleistung | Bauleistung | Liefer-/Dienstleistung | Liefer-/Dienstleistung |
| Schwellenwert | unterhalb EU | ab 5.538.000 EUR | unterhalb EU | ab 143.000/221.000 EUR |
| Bekanntmachung | national (z.B. bund.de, Landesportale) | EU-weit (TED) | national | EU-weit (TED) |
| Verfahrensarten | Öffentliche, Beschränkte, Verhandlungsvergabe, Direktauftrag | Offenes, Nicht offenes, Verhandlungsverfahren, Dialog, Innovationspartnerschaft | Öffentliche, Beschränkte, Verhandlungsvergabe, Direktauftrag | wie VOB/A Abschnitt 2 |
| Rechtsschutz | nur eingeschränkt (Zivilrechtsweg) | Nachprüfung bei Vergabekammer | nur eingeschränkt | Nachprüfung bei Vergabekammer |
| Rechtsgrundlage | Bundeshaushaltsordnung, Landesrecht | GWB, VgV, VOB/A-EU | Erlass Bund/Land | GWB, VgV |
Praxisbeispiele
Beispiel 1: Kommunale Schule wird saniert, Auftragswert Trockenbau 180.000 Euro netto. → Bauleistung, unterhalb EU-Schwelle. VOB/A Abschnitt 1. Verfahrensart hängt von der Landeswertgrenze ab (oft Beschränkte Ausschreibung ab z.B. 50.000 Euro).
Beispiel 2: Universitätsklinikum kauft 200 IT-Arbeitsplätze, Auftragswert 350.000 Euro netto. → Lieferleistung, oberhalb 221.000 Euro EU-Schwelle für übrige öffentliche AG. VgV mit EU-Bekanntmachung.
Beispiel 3: Bundesministerium beauftragt eine Konferenzdolmetscherleistung über 50.000 Euro. → Dienstleistung, unterhalb EU-Schwelle (143.000 Euro für oberste Bundesbehörden). UVgO (Bund hat UVgO per Erlass eingeführt).
Beispiel 4: Stadtwerke vergeben Wartungsverträge Trinkwassernetz, 600.000 Euro netto. → Dienstleistung, Sektorenauftraggeber, oberhalb 443.000 Euro Schwelle. SektVO (nicht VgV).
Häufige Fallstricke
Falsche Abgrenzung Bau vs. Liefer-/Dienst: Wer einen “Einbau einer Klimaanlage” als reine Lieferung ausschreibt und damit unter die UVgO statt VOB/A schlüpft, riskiert ein erfolgreiches Nachprüfungsverfahren.
Auftragswertschätzung zu niedrig: Wird der Auftragswert künstlich unter die EU-Schwelle gerechnet (z.B. durch Lostrennung), liegt ein Verstoß gegen § 3 VgV (Schätzungs- und Splittingverbot) vor. Bieter und Mitbewerber können das rügen.
Mischaufträge: Enthält der Auftrag sowohl Bau- als auch Lieferanteile, ist das Hauptelement (Schwerpunkt) maßgeblich. Bei nicht klar bestimmbarem Schwerpunkt: Wertanteil entscheidet.
Übersehen, dass Abschnitt 2 zusätzlich gilt: Bei EU-weiten Bauverfahren gilt VOB/A Abschnitt 2 plus VgV parallel — nicht nur eine der beiden.
Tools wie Vergabescanner können bei der Vorprüfung helfen, ob ein konkretes Leistungsverzeichnis als Bau- oder Lieferleistung einzuordnen ist und welcher Schwellenwert greift — die rechtliche Entscheidung bleibt aber Aufgabe des Auftraggebers bzw. seines Rechtsamts.
Fazit
Die drei Ordnungen lassen sich auf eine einfache Faustregel reduzieren: Bauen = VOB/A, Liefern/Dienst = UVgO (national) bzw. VgV (EU). Die VOL/A spielt praktisch keine Rolle mehr. Wer als Bieter die Vergabeunterlagen aufmerksam liest, erkennt am Verfahrenstyp und der zitierten Rechtsgrundlage sofort, welches Regelwerk gilt — und kann darauf seine Angebotsstrategie ausrichten. Insbesondere unterscheiden sich die Bindefristen, Nebenangebotsregelungen, Eignungsanforderungen und Rechtsschutzmöglichkeiten zwischen Abschnitt 1 und Abschnitt 2 der VOB/A erheblich.
FAQ
Gilt die VOB/A auch für private Bauherren?
Nein, die VOB/A ist eine Vergabeordnung für öffentliche Auftraggeber. Private Bauherren sind frei in der Wahl ihrer Vertragspartner. Allerdings vereinbaren auch private Bauherren häufig die VOB/B (Vertragsbedingungen) — das ist aber Teil B, nicht Teil A. Teil A regelt nur, wie öffentliche Auftraggeber ausschreiben dürfen.
Was passiert, wenn ein Auftraggeber die falsche Ordnung anwendet?
Bieter können die Wahl der falschen Vergabeordnung rügen. Im Oberschwellenbereich erfolgt die Rüge schriftlich beim Auftraggeber, bei Nichtabhilfe ist der Antrag bei der Vergabekammer möglich. Im Unterschwellenbereich ist der Rechtsschutz schwächer — meist nur über Schadensersatzklagen vor den Zivilgerichten.
Wo finde ich die aktuelle Fassung der VOB/A?
Die VOB/A wird vom Deutschen Vergabe- und Vertragsausschuss für Bauleistungen (DVA) herausgegeben und über den Beuth Verlag publiziert. Im Bundesanzeiger finden Sie die zur Anwendung verbindlich gemachte Fassung. Wichtig: Es gibt Ausgaben von 2012, 2016, 2019 — prüfen Sie, welche Ausgabe der Auftraggeber zugrunde legt.
Welche Ordnung gilt für ÖPP-Projekte?
Bei Öffentlich-Privaten Partnerschaften mit Bauanteil über 5.538.000 Euro gilt grundsätzlich VOB/A Abschnitt 2 in Verbindung mit GWB Teil 4. Bei reinen Konzessionsmodellen greift zusätzlich die KonzVgV. ÖPP-Verfahren werden überwiegend im Verhandlungsverfahren mit Teilnahmewettbewerb oder im Wettbewerblichen Dialog durchgeführt.